L’administration Biden admet que les sanctions américaines ont actuellement très peu de chances de porter leurs fruits, puisque le projet est déjà presque complété et que son gouvernement souhaite améliorer ses relations avec l’Allemagne, laquelle est très désireuse de voir le gazoduc entrer en exploitation.
Les raisons de l’hostilité américaine au projet
Washington s’oppose au NS2 (l’opposition n’a pas disparu, même avec la levée des sanctions) d’une part parce que celui-ci renforcera la dépendance européenne à l’égard du gaz russe et, d’autre part, parce que les exportations de gaz russe vers l’Europe sapent l’efficacité des sanctions frappant la Russie depuis 2014 en raison de la crise en Ukraine.
Par ailleurs, en réduisant l’accès au gaz russe, l’administration Trump espérait augmenter ses propres exportations de gaz naturel liquéfié (LNG) vers le continent européen. C’est donc également dans une perspective de bénéfices économiques que les États-Unis s’opposent à NS2.
Dès 2017, le Congrès américain adopte donc le Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA) et le Sénat américain le Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act afin de bloquer NS2 en sanctionnant tout individu ou toute entité investissant ou travaillant sur le projet ; mais comme la Commission européenne se dit prête à adopter des contre-sanctions si la Maison Blanche décrète des mesures coercitives, les discussions entourant de potentielles sanctions sont temporairement suspendues.
Le recours aux sanctions secondaires
En novembre 2019, les États-Unis annoncent que le US National Defense Authorization Act (NDAA) 2020 inclura des sanctions visant les entreprises et les individus impliqués dans la construction du gazoduc. Craignant les sanctions américaines, la compagnie suisse Allseas et la compagnie italienne Saipem suspendent alors leur collaboration avec Gazprom avant la fin de la construction de Nord Stream 2.
Les sanctions américaines posent plusieurs problèmes, notamment en raison de la section 232 du CAATSA – dans le cas du Nord Stream 2 – qui permet d’imposer des sanctions « secondaires » à des personnes et à des entités non américaines. C’est précisément ce qui distingue ces sanctions dites secondaires des sanctions « primaires », lesquelles prennent pour cible exclusivement les intérêts du pays visé – ici, la Russie.
C’est par le même type de procédé que les États-Unis ont réussi à décourager de nombreuses entreprises européennes d’investir en Iran depuis 2017.
Craignant de se voir refuser l’accès au marché américain, la française Total s’est ainsi retirée d’un partenariat d’un milliard de dollars avec l’Iran. Les sanctions secondaires américaines ont le désavantage de ne plus différencier les alliés des adversaires puisqu’elles peuvent viser toute compagnie faisant affaire avec un partenaire considéré hostile aux États-Unis.
🇺🇸 Le droit américain imposé au monde entier ? Dans cet épisode de #ScPoFOCUS, @Cornelia_Woll, @SciencesPo_CEE, s’intéresse aux questions de souveraineté juridique soulevées par l’extraterritorialité du droit américain. cc. @scporesearch pic.twitter.com/Y8D0cZKmlJ
— Sciences Po (@sciencespo) May 28, 2021
Selon Washington, les sanctions secondaires n’imposent aucune pénalité aux autres États, mais elles ont comme objectif d’empêcher les entreprises étrangères d’accéder au marché américain si les États-Unis jugent que ces entreprises poursuivent des activités allant à l’encontre des intérêts américains. Selon le représentant républicain Kevin Brady, les sanctions secondaires encourageront les entreprises étrangères à collaborer davantage avec les États-Unis, à isoler la Russie, et à entraver son développement économique.
Comme outil de politique étrangère, les sanctions servent normalement à influencer les comportements des États sanctionnés, selon les préférences des États sanctionneurs. Or, les sanctions secondaires forcent également les entreprises étrangères à se conformer à l’agenda international américain, même si celui-ci va à l’encontre des intérêts de leur propre État.
La question se pose alors : est-ce que les États-Unis devraient être en mesure de dicter aux firmes européennes la façon dont celles-ci doivent mener leurs affaires en les menaçant, en cas de non-obéissance, de les priver de leur accès au marché américain ?
En Europe, des voix discordantes
Dans le cas de Nord Stream 2, l’Union européenne, comme organisation, s’est bien sûr opposée publiquement et farouchement à l’extraterritorialité de ces mesures, ainsi qu’à leur légalité douteuse. Les États-Unis se permettent d’adopter ce type de politiques en raison de leur place centrale dans l’économie mondiale et de l’importance notoire de leur marché pour le continent européen. Les entreprises européennes se retrouvent dès lors dans une relation asymétrique vis-à-vis du gouvernement américain, alors que l’UE devrait être en mesure de garantir aux entreprises la liberté de conduire leurs affaires dans le cadre des lois et des politiques européennes, sans ingérence extérieure.
Levée des sanctions américaines contre le gazoduc Nord Stream 2: satisfaction de Berlin et Moscou
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Toujours dans le cas particulier de Nord Stream 2, il est important de noter que certains pays européens soutiennent toutefois ces sanctions. L’Ukraine a, sans aucun doute, le plus grand des intérêts à soutenir les États-Unis dans leurs tentatives de bloquer le gazoduc. Une part importante du gaz russe destiné au marché européen transite actuellement par l’Ukraine. Les revenus générés par les frais de transit payés par la Russie et l’UE représentaient 3 % du PIB total de l’Ukraine en 2017. Nord Stream 2, reliant directement la Russie à l’Allemagne, permettra donc à la Russie et à l’UE d’économiser ces frais de transit.
Parallèlement, la Pologne s’oppose tout autant au projet. Elle bénéficie également des frais de transit en raison des gazoducs passant sur son territoire, bien qu’en proportion beaucoup moins importante que pour l’Ukraine. Par ailleurs, comme Varsovie souhaiterait devenir un hub pour le gaz naturel liquéfié américain, le gouvernement polonais a tout intérêt à soutenir les mesures américaines et, potentiellement, les exportations américaines de GNL vers l’Europe. En outre, la Pologne craint que Nord Stream 2 ait pour effet d’accroître l’influence russe en Europe. Alors même que le premier projet Nord Stream était lancé, le ministre de la Défense polonais Radoslaw Sikorski n’hésitait pas à comparer le gazoduc au Pacte Ribbentrop-Molotov de 1939. Depuis, d’autres voix se sont prononcées contre le projet de NS2, notamment le ministre des Affaires étrangères de l’Estonie Sven Mikser et le premier ministre lituanien Saulius Skvernelis.
Tous ces efforts n’ont pas été couronnés de succès, puisque les États-Unis ont finalement décidé de lever les sanctions visant les firmes et les individus impliqués dans la construction du Nord Stream 2. Par l’application de sanctions secondaires, dans le cadre de ce projet, de l’accord sur le nucléaire iranien ou lors de toute autre situation litigieuse entre Washington et l’Union européenne, la Maison Blanche force ses alliés à suivre son propre agenda. En faisant front commun, comme en 2017, et en prévoyant des contre-mesures aux sanctions secondaires américaines, l’UE pourrait toutefois arriver à dissuader les États-Unis de mettre en place ce type de sanctions, tout en garantissant aux entreprises européennes la liberté d’œuvrer dans le cadre légal européen sans ingérence externe.
